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淺論城管執法的合法性
來源:  發布時間:2015-04-01 15:02:00  瀏覽量:

東阿法律援助中心 白素霞

      摘  要:隨著城市問題日益增多,城市管理矛盾日益復雜,城管與被管理者之間發生的激烈沖突屢見報端,尤其是城管和路邊小攤販之間的爭執,甚至出現人身傷亡的慘案。在當今這個信息速遞的時代,城管問題已經迅速成為一個被廣泛關注的社會問題。城市管理公共執法這項公共政策的合法性引起人們的關注。
       關鍵詞:城管 主體資格 執法權 執法程序
      城管綜合執法機構自成立以來,其合法性備受質疑。執法手段粗暴,執法效率低下,城管人員與被管理者情緒對立,甚至發生暴力沖突。對于城管執法中出現的暴力抗法事件,人們關注的焦點最終落在一個關鍵的問題,那就是城管行政執法權的合法性和正當性上。本文著重分析城管執法的合法性問題上。
      一、城管執法機構合法性分析
      (一)  城管綜合執法機構的由來
        城管是我國城市化進程的產物。一直以來,在行政權的積極作用過程中,我國行政管理存在“多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民”等問題,執法效果也不盡如人意。這些問題在城市管理領域表現得尤為突出。鑒于“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”之現實揶揄,城管綜合執法機構起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定。該法第十六條規定,國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。所謂相對集中行政處罰權是指將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來,交由一個行政機關統一行使,行政處罰權相對集中后,有關行政機關不得再行使原行政處罰權。
      (二)城管執法機構是否具有合法性
       1,是否具有主體資格
      要分析城管執法機構的合法性,首先應分析其受否具有行政執法主體資格。在我國行政法規定,行政主體是依法擁有獨立的行政職權,能代表國家,能以自己的名義實施國家行政權以及獨立參加行政訴訟,并能獨立承擔行政行為責任的組織。分析一個組織是否具備行政法主體資格,主要看該組織是否符合以下幾個條件:第一,具有行政職權;第二,可以以自己的名義實施行政行為;第三,能以自己的名義承擔行政行為所引起的法律責任;第四,可以以自己的名義參加訴訟活動。關于城管的相關法律規定是《行政處罰法》第十六條。該十六條宣布具有合法性的是集中處罰權,但條文顯然沒有賦予集中行使行政處罰權的行政機關的合法性。一個行政機關成立與否,取決于行政組織法的范疇。[①]一個機構的設立需要遵守組織法的具體規定,如果沒有嚴格按照組織法的要求進行報批和備案,那么這個機構的存在就不具有合法性。縱觀全國范圍,大多數城市城管機構的設立沒有經過嚴格的立法程序,從這個意義上講,城管不具有行政主體資格。當然,不具有行政主體資格,不必然否認城管機構的合法性,城管機構也可以通過授權途徑獲得行政執法權力。授權行政主體的行政權力來源于法律、法規或者有關機關的授權。授權行政主體是職權行政主體以外的行政主體的統稱。但是《行政處罰法》第十六條明確表明國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定“一個行政機關”行使有關行政機關的行政處罰權。這表明相對集中行政處罰權的權力主體是一個行政機關,更準確的說應該是一個職權行政機關。
      因此,從嚴格意義來講,城管執行機構不是適格的行政主體。截至目前為止,它的主體資格還沒有得到明確的確立。
      2,是否具有合法執法權力
      依據《行政處罰法》第16條的規定,城管具有相對集中行政處罰權力。該規定是基于提高行政效率、節約人力和物力的客觀需要,國務院或者經國務院授權的省級人民政府有權設立綜合執法機關,這是行政主體在法律規定的范圍、幅度內對下屬各職能部門的行政處罰權進行重新分配的結果。[②]誠然根據十六條,授權由國務院決定或有國務院授權省、自治區、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的處罰權,但不能當然推導出國務院可以決定或授權決定設立一個新的行政機關來行使處罰權。即使對此條文作擴大解釋,相對集中的行政處罰權可以由一個新設的行政機關來行使,那么法律的解釋權應該由全國人大常委會行使,國務院進行這種解釋的合法性尚值得懷疑。[③]那么根據這條解釋以及基于此下發的一些內容規范性文件設立的城管執法機構,其法律依據不足是顯而易見的。從這個層面上講,城管執法機構的執法權力也不具有合法性。
      3,城管執法程序是否規范
        在城管執法過程中,尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時,多數情況下沒有遵守法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法,徇私枉法、人為剝奪當事人權利等現象,嚴重損害者城管隊伍的社會形象。雖然各個城市都有對執法程序的相關規定,但我國長期存在這“重實體,輕程序”的問題。針對城管執法程序,映入公眾眼簾的往往是城管人員不亮證執法,以暴制暴,完全不遵照法定程序。即使公眾去找相應的程序規定,全國也沒有統一的文件,這就使得我國城管執行機構執法程序相關規范的缺失。
      二、完善城管執法機構的法律規定
      客觀來講,“城管”在美化城市環境、維護城市秩序、實踐綜合執法方式等方面發揮了非常積極的作用。城管執法機構雖然存在著缺陷,但其存在也有其必然性。為了更好的發揮這一機構的作用,我們有必要對這新興執法機構給與明確法制化,在法律上為其“正名”。
      (一)  明確規定城管執法主體資格
        在《行政處罰法》規定了相對行政處罰權賦予城管這一機構后,應在相關法律規定中明確城管的行政主體地位以及嚴格規定城管這一機構設立的法律程序。只有明確了城管機構的法律地位,才能保證權責相統一,城管執法的合法性。在制定相關法律時應統籌全局,不可只片面決定其法律地位而忽略考慮城管機構與其他國家國家機構的關系。應綜合考慮,審慎決定這個新興機構的執法范圍以及執法性質。要做好與相近部門的協調工作,切不可單獨處理。
      (二)  明確城管執法權力性質和范圍
        制定全國統一的法律規定在此顯的必要。城管執法實際上執行的是其他行政機關的職責,因此法律規定要嚴格明確城管與其他部門的執法權力的分工。城管設置的目的是為了解決“七八個大蓋帽,管一個破草帽”的問題。因此,在確定城管執法范圍問題時要充分考慮其與其他行政主體之間的協調問題,切勿再出現新的執法交叉和真空現象。城管執法機構是行政主體的一部分,在執法時必然容易出現其他行政主體共有的濫用行政職權的問題,為了避免這一現象,有必要制定明確的權力責任,嚴格控制城管的行政執法權力。城管執法單位必須在法定的職權范圍內行使權利,履行職責,不能超越法定執行范圍。城管在被賦予相對集中處罰權時也應賦予一定的行政強制權。在城管機構執法過程中,往往會遇到因臨時需要扣押物品,沒收物品情況的出現。但這些行為屬于行政強制措施行為,其超出了行政處罰權的管轄范圍。如果只規定賦予城管機構行政處罰權而不賦予其相關行政強制執行權,城管執法的合法性問題還是存在著不合法性。因此,在賦予城管機構行政處罰權的同時,還必須明確規定賦予其必要的行政強制措施執行權。
      (三)  明確城管執法程序
        城管執法,不僅要嚴格遵守實體性法律規定,而且要嚴格遵守程序法。程序公正對實體公正的作用是不容忽視的。行政程序的設置,在于防止行政權力的濫用,同時保證行政執法機關辦事公平而又有效率。程序合法是實體合法的保障,在實體合法的基礎上重視程序,才能保證行政執法行為的公正合理,維護行政相對人的合法權益。我國法律應制定一系列城管執法程序制度,如公開制度、回避制度,辯論制度,確立一套具體且有操作性的行政執法程序,逐漸改變我國現存的城管暴力執法的現狀。
       
      參考文獻
      1,陳斯彬、馬珣:《我國城管執法中存在的問題分析—崔英杰案反映出的行政法問題》,甘肅聯合大學學報,2008年第1期
      2,張玉磊:《我國城管執法的現實困境與對策》,山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報,2007年第6期
      3,葉曉川:《城管執法權的制度困境及其出路》,理論與改革,2008年第3期
      4,杜黎明:《明確城管的法律地位》,中國建設教育,2009年第4期
      5,姜明安:《行政執法研究》,北京大學出版社2004年版
      6,莫于川:《城管執法工作法治化的基本途徑》,載《北京聯合大學學報》2006年第3期
 


[①] 陳斯彬、馬珣:《我國城管執法中存在的問題分析—崔英杰案反映出的行政法問題》,甘肅聯合大學學報,2008年第1期。
      [②] 張玉磊:《我國城管執法的現實困境與對策》,山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報,2007年第6期。
      [③] 葉曉川:《城管執法權的制度困境及其出路》,理論與改革,2008年第3期。
       
 

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