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淺談法律援助案件質量評估體系的建立和完善
來源:  發布時間:2015-04-01 15:07:00  瀏覽量:
    【摘要】 法律援助案件質量是法律援助事業的核心與生命線。隨著法律援助工作的深入開展,如何確保和提高辦案質量已經成為法律援助管理工作中亟待解決的重要課題。法律援助案件質量評估是法律援助管理工作的重要環節,是確保法律援助案件質量的重要手段。對法援案件進行質量評估是對律師承辦的法律援助案件質量給予評價的一種監督,能有效提高辦案質量,更好地維護困難群眾的合法權益。本文從質量評估的現狀、成因分析、以及建立完善的法律援助案件質量評估體系的表達幾點個人意見。  
    主題: 法律援助 質量評估體系 建立  完善
    一、現階段法律援助案件質量評估現狀
    從1994年司法部開展法律援助試點以來,法律援助事業健康發展,法律援助管理體系逐步完善,在法律保障、網絡建設、隊伍建設、履行職能、經費保障等方面都取得了可喜的成績。但同時也存在著一些問題,法律援助案件質量不高,是存在于全國各地法律援助工作的普遍現象,也是制約法律援助事業的健康有序發展。
    目前,由于尚未制定出臺全國統一的指導各地開展案件質量評估工作的規范性意見,各地對案件質量評估的性質和定位不明確、對案件質量評估的目標不明確,真正意義上的評估工作并沒有啟動。已經開展試點探索的地方各行其是,尤其是有關案件質量標準的內容、評估指標、評估對象和范圍等的規定和做法各地不一致,不規范,評估標準過于粗略和籠統,評估指標不夠量化和具體,實踐性和操作性不強,使得案件質量評估的制度和措施難以有效執行,案件質量評估工作對提高辦案質量所發揮的促進作用有限。對多數地方的司法行政機關和法律援助機構來講,當前的主要工作和精力是擴大覆蓋面、為更多符合條件的公民提供法律援助繼續使用原有的案件質量監督檢查辦法,尚無暇顧及探索使用案件質量評估方法來提高辦案質量。
    二、法律援助案件質量不高的原因所在
    一是缺少統一的評估操作體系。司法部法律援助中心沒有制定全國統一的案件質量評估指導性意見。省、市法律援助中心沒有制定省、市案件質量評估的統一的標準。縣級法律援助中心沒有制定具體的評查辦法。二是沒有專門的質量監督評估機構或者專業評估人員。縣級法律援助中心負有管理和服務雙重職能,履行案件質量把關職能時,既充當“運動員”,又充當“裁判員”,不利于案件質量的評估。三是缺乏對質量監評結果的有效控制。法律援助案件的質量考評對承擔法律援助義務的社會律師和法律服務工作者來說沒有實質影響。四是缺乏有力的經濟保障。
    三、建立完備的法律援助案件質量評估體系的建議
    構建科學有效的法律援助案件質量評估體系和評估工作機制,開展案件質量評估,是保障法律援助辦案質量的重要環節,是對現有法律援助案件質量管理管理體系的重要補充和發展完善,也是目前各國普遍采用的法律援助案件質量管理和控制制度的核心。我們認為,構建科學合理的法律援助案件質量評估體系和評估工作機制,既需要立足我國法律援助工作實際,也需要借鑒各國法律援助案件質量管理的經驗和做法以及國際上先進的質量管理理念,既要立足當前,也要著眼長遠發展的需要。這是一項基本的工作原則。由于法律援助案件質量評估體系和評估工作機制的構成要素和主要內容包括案件質量標準、評估對象、評估主體、評估方法、評估結果的運用和評估經費的保障等多個方面,因此,構建科學合理的法律援助案件質量評估體系和評估工作機制,需要從以下方面著手:
    (一)制定可行的評估標準
    1、評估標準的要求。建立完備的法律援助案件質量評估體系,要按照統一的目標任務和評估標準,制定上下統一、科學具體的可行性方案。
    2、評估標準的內容。以案件辦理程序為依據,針對案件辦理中容易出現的問題,對各類案件各個辦理環節的質量標準進行細化,以確保受理質量、指派質量和辦理效果。標準應具備以下內容:是否完成了法律援助案件所必需的調查取證、會見、閱卷、調解、出庭及提交辯護詞、代理詞及調解協議書等辦案所必需的工作完成情況如何;出庭代理或辯護及提交的代理詞或辯護詞所陳述的事實是否清楚,適用法律是否正確;有無向受援人收取財物;有無拒絕、拖延或無故終止法律援助及其他違反職業道德和執業紀律的行為;有無被投訴并被證實有過錯;案卷材料是否符合《法律援助案卷歸檔辦法》的要求等等。評估指標采用百分制量化方法,根據量化結果對辦案質量作出“優良”、“合格”和“不合格”的三檔評估。
    優良:依法履行職責,認真負責地完成辦理法律援助案件所必須的程序;積極做好每一階段的記錄工作,記錄仔細詳實,檔案材料完備;辯護或代理意見被法院采納的;辦案過程中沒有收取當事人財物;辦案過程中沒有違反職業道德和執業紀律的行為;案件取得較好的社會效果,較好地維護了當事人的合法權益的。
    合格:完成辦理法律援助案件所必需的程序,檔案材料基本完備;辦案過程中沒有出現無故不按時出庭、錯過訴訟時效等技術性疏漏;辦案過程中的執業行為沒有被投訴或被投訴證實沒有過錯的;辦案過程中沒有收取當事人財物;辦案過程中沒有違反職業道德和執業紀律的行為。
    不合格:沒有完成辦理法律援助案件所必需的程序;因不盡職責而導致出現延誤出庭、錯過訴訟時效或沒有及時送達裁判文書給受援人等技術性疏漏或失誤,給受援人造成損失的;辦案中收取當事人財物;有拒絕、拖延或無故終止法律援助等其他違反職業道德和執業紀律的行為;被投訴并被證實有過錯的。只要法律援助人員的行為符合上述不合格等級標準中的其中一項的,其辦案質量均為不合格等級。
    3、評估的方式。可通過電話回訪受援人、走訪辦案單位、旁聽庭審、查閱案卷等,對所有案件的各個環節實時監控,對有問題的案件及時跟蹤督辦。
    4、評估結果應用。將評估結果按照評估等級與法律援助辦案補貼掛鉤,與年檢注冊掛鉤,可將評估結果分為優良、合格、不合格三個等級。在建立了案件質量評估體系之后,還要采取有效措施保證案件質量評估體系的規范運行。要保證案件質量評估體系規范運行,評估結果的有效運用和執行是一個重要方面。凡是被評定為“不合格”案件的均不予辦案補貼,被評定為“合格”以上案件的予以辦案補貼,做到辦案質量與辦案補貼、評優制度相掛鉤。
    5、評估結果的救濟。承辦人員對認定結果不服的,有權向上一級司法行政機關提出申訴。司法行政機關應當另行組織人員再次評定,并在合理工作日內給予書面答復。  
    (二)建立全程跟蹤監督機制
    確保法律援助案件質量,應在法律援助案件辦案的全過程進行跟蹤監督。要形成一套案前、案中、案后三階段相結合的動態監控機制。案前,告知受援人所享有的權利義務,挑選業務能力和工作責任心強的人員辦理案件,實行案件質量承諾制度,簽署質量保證承諾書等;案中,對工作進度、工作質量和承辦結果進行同步評核,全程跟蹤,對受援人人數眾多、案情復雜的個案進行旁聽、建立集體審查討論等制度。案后,做好回訪工作,重點對涉及農民工、老年人、殘疾人、婦女、未成年人等弱勢群體的法律援助案件,采用電話、上門等回訪方式;還會定期走訪聽取審判機關、檢察機關對法律援助承辦人員的意見和建議,發現承辦律師有違規違紀行為,依照有關規定給予相應處罰。最后將補貼發放與評估結果直接掛鉤,以經濟手段促使辦案人員及時地保質保量完成任務。
    (三)建立公開、公示機制。
    在保證組織操作得當的情況下,應當不定期地適當組織開展案件質量評估活動,堅持公開原則,要把案卷資料收集、匯總、整理和評估過程公開,確保評估具有良好的客觀性、預期性和公信力。
    (四)建立有力的保障機制
    一是人員保障。成立專門的評估機構,就全國或省級而言,可以抽調法律援助專家與相關專業人士,設立常設性法律援助案件質量評估專家委員會,對全國或全省的法律援助案件質量評估工作進行統一規范指導。就縣級基層法律援助機構而言,工作繁重,人員不足,人員的素質還不高以及法律援助經費還不足等諸多因素,建立縣級常設性的法律援助案件質量評估機構還不現實。但可以根據各地條件吸收律師管理人員、檢察官、法官等人員參與法律援助案件質量評估,由援助中心牽頭組織相關部門成立法律援助案件質量評估機構,對法律援助案件進行經常性的抽查與評估。這是提高法律援助案件質量、推進案件質量評估工作的根本所在。
    二是經費保障。評估經費列入財政預算,法律援助經費的不足,在很大程度上制約了法律援助質量的提高。要進一步加大法律援助經費投入,增加法律援助經費財政預算,多渠道籌集法律援助經費,同時要積極做好法律援助案件質量評估的經費保障,確保法律援助案件質量評估工作順利進行。 案件質量的保證重在事先而不是事后彌補,提高案件質量最根本的手段仍然是提高辦案補貼標準、保證辦案人員高素質和法律援助體制的完善等。如果根本問題不解決,片面強調案件質量評估制度的作用是不合適的。
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